La Argentina eléctrica a veinte años de la privatización

Publicado por el 23 diciembre, 2013

Este año (2012) se cumplen veinte años desde la puesta en vigencia del nuevo marco regulatorio eléctrico, la Ley 24.065. Estrategia Energética hace un recorrido por los principales factores del servicio y habla con los expertos sobre cómo se modificó el escenario para los usuarios.

Por Cecilia Laclau
Diciembre de 1988. Según el cronograma que publicaba SEGBA en los principales diarios del país, a la región de la Capital Federal y del GBA identificada como A1 se le cortaría el suministro eléctrico de 7 a 12 el miércoles 28; de 17 a 22, el jueves 29; y de 12 a 17, el viernes 30.
Esta era la situación en las vísperas de la llegada del año 1989 y, también, en los días siguientes. El servicio eléctrico sufría una de las mayores crisis de la historia devenida de una serie de hechos adversos que coincidieron, sobre el fin de la gestión del presidente Raúl Alfonsín, para acorralarlo junto con la penosa situación económica y dejaron al sistema en desventaja frente al incremento de la demanda eléctrica. Por ese motivo, como nunca, hubo que recurrir a interrumpir el servicio, rotativamente, a todos los clientes, incluso los residenciales.
Los cortes, que empezaron el 12 de diciembre de 1988, consistían en suspensiones por períodos de cinco horas por día, entre las 7 y las 22. Algo impensado en la Argentina de hoy. A la par, el sector gasífero inyectaba aire a sus cañerías para evitar desatender el servicio de gas natural por red, hecho que hubiera sido costosísimo por las dificultades técnicas que requiere el restablecimiento de este tipo de prestación.
En el otro extremo del mapa de servicios públicos, el plan Megatel, única vía a través de la cual se podía incorporar una línea de teléfono a un hogar, además de ser costoso y de conllevar una espera de hasta cinco años, no alcanzaba a cubrir las necesidades de la creciente población.
Con estos antecedentes, la ciudadanía argentina apoyó de buena gana el proyecto de privatización de parte de los servicios públicos que planteó, en 1991, el recién llegado al gobierno Carlos Menem, y aunque los estatales salieron a las calles pidiendo dar marcha atrás con el plan, en 1992, estaban parcialmente privatizados el sector eléctrico, el del gas natural y el de transporte público de pasajeros, y totalmente privatizado el telefónico.

Nueva ley, nuevo escenario

“En diciembre de 1991, se dicta la Ley 24.065, conocida como Marco Regulatorio Eléctrico, y esto dio lugar a una fuerte corriente de inversiones que permitieron, en principio, salir de los cortes programados”, explica Oscar Dores, vocero de la Fundación para el Desarrollo Eléctrico (FUNDELEC), en diálogo con Estrategia Energética.
Por entonces, las decisiones políticas acumulaban adhesiones y el modelo de transformación se constituyó en un ejemplo mundial, tanto por la rapidez con la que se salió de la crisis como por la extensión que adquirió la red eléctrica del país.
Según un informe de FUNDELEC de reciente publicación, Argentina consume, hoy, 142 % más de energía que en 1992. En la primera década aumentó un 60 %, demandando 27.800 GWh más; mientras que, en la segunda y respecto siempre de 1992, el incremento fue de 80 %, utilizando 39.200 GWh más.
En tanto, mientras el registro de mayor consumo de potencia de 1992 alcanzaba los 9.035 MW, a fines de 2011, se ubicó en los 21.564 MW, casi una diferencia del 140 %.
Según Dores, el consumo eléctrico está relacionado con la evolución del PBI: “Cuanto mejor le va al país, más se recurre al consumo eléctrico, porque se lo utiliza más para la producción industrial pero, también, se la usa más en los hogares, ya que la gente no solo suma electrodomésticos, sino que, además, los usa más”.
En esta misma línea, desde FUNDELEC explican que, si bien, “el uso de energía eléctrica por parte del sector industrial nunca dejó de crecer en todos los años de la serie, los otros dos sectores, el comercial y el residencial, incrementaron su demanda aun más, sobre todo en la segunda década analizada”. Según datos de la Secretaría de Energía de la Nación, la demanda industrial creció un 47 % en la primera década del milenio, frente al 57 % de suba de la demanda residencial y al 119 % de aumento de los requerimientos desde el sector comercial.
Esto se explica porque la cantidad de usuarios industriales no aumentaron tanto como el sector comercial y el residencial que, respectivamente, subieron un 42 % y un 52 %. Además, mientras la adquisición de nueva tecnología industrial beneficia el uso racional de la energía eléctrica, el explosivo incremento en las ventas de electrodomésticos hizo que los usuarios residenciales duplicaran el uso de energía eléctrica. El equipamiento de una casa tipo, hoy, incluye uno o dos televisores más que en 1992, equipos de aire acondicionado, heladeras con freezer, horno a microondas, computadoras e infinidad de pequeños electrodomésticos que, a la hora de sumar, elevan el promedio de consumo bimestral al doble: las estadísticas de las dos distribuidoras de la ciudad de Buenos Aires ubican al consumo promedio bimestral de un hogar en torno a los 630 kWh, mientras que, hace dos décadas, ese promedio no superaba los 300 kWh. Esto mismo también se verificó, aunque en menor medida, en el sector comercial.

La oferta, tras la demanda

“No es posible que la demanda aumente sin que la oferta lo permita”, argumenta Dores. Si la demanda aumentó casi 150 % fue porque la oferta ha tenido la capacidad de permitirlo, ya sea la oferta local o la oferta del exterior.
Según datos de la empresa que administra el mercado eléctrico mayorista, CAMMESA, la capacidad de generación se incrementó un 122 % en estos 20 años, acumulando un mayor aumento en la primera década, cuando subió un 75 %. En la segunda, por su parte, creció un 27 %.
El ingreso de Yacyretá y de la nueva tecnología de las centrales térmicas en los 90 fue clave. En tanto, en el segundo período se sumó Atucha II y la novedosa generación de fuentes alternativas que, aunque su aporte todavía es pequeño, configura, hoy, la punta de lanza para la renovación de un parque de generación demasiado atado al gas natural.
Los ciclos combinados que renovaron el parque en los 90 cumplieron con creces las necesidades de un país que venía de sufrir reiterados cortes en el servicio. De hecho, la indisponibilidad térmica bajó de 52 %, en 1992, a 23 %, en 2007. Lo más curioso es que las inversiones hicieron aumentar la cantidad de generadores y, por ende, la competencia entre ellos. Así, contra todos los pronósticos, el costo de la energía eléctrica cayó de casi 50 dólares, que costaba el MWh en la década de los 80, a 23 dólares en el 2001. En tanto que, desde la salida de la convertibilidad, el precio monómico subió al doble compás de la trepada de precios de los hidrocarburos y del incremento del precio del dólar. Así, en 2011, el promedio del precio monómico alcanzó los 70 dólares. Sin embargo, esto no se tradujo a la tarifa final del residencial porque el Estado viene aplicando subsidios para amortiguar el costo en este sector sensible de la población.

La fuerte incorporación de nuevas máquinas en los 90 fue saludable para doblegar una urgencia, pero su explosiva expansión aumentó la dependencia al gas natural, cuyo sector, por la falta de inversiones y por el agotamiento de las reservas existentes, no ha podido aguantar el ritmo de crecimiento de la demanda y ha debido recurrir a la importación sostenida de gas natural de Bolivia y a gas natural licuado desde otros mercados mundiales para intentar responder los nuevos requerimientos.

Por eso, en la segunda década, en vez de sumar más ciclos combinados –como también se hizo–, las mejores propuestas para el país han sido, por lejos, las que se desprenden de esa dependencia: la alternativa nuclear, a pesar del temor que diseminó el accidente de Fukushima en Japón, y las opciones eólica y solar, cada una dentro de la geografía que le corresponda. Aun a costa de los mayores precios que tiene este tipo de energía –en promedio, 80 dólares el MWh durante los primeros años, tras la inversión inicial–, la fuente inagotable y limpia que representan el sol o el viento da una mejor perspectiva a futuro.

Dos décadas de oscilaciones

En el análisis final, el sector eléctrico no ha podido librarse de los vaivenes políticos. Así, aunque, casualmente, terminó siendo un ejemplo de capitales mixtos, ya que incluye empresas privadas, estatales y cooperativas, ha tenido que sortear los vientos de cambio de cada década. Mientras que, en la primera, se centró más en la expansión de la generación, una urgencia en ese entonces, en la segunda pudieron corregirse los errores en transporte, a pesar de que no se logró sostener el crecimiento en producción.
Por otra parte, hoy en día, el costo de la energía está, en gran medida, subsidiado por el Estado; además, el retraso tarifario desalienta a los inversores y complica el mantenimiento.
Así y todo, los cortes de servicio son esporádicos en comparación con lo que ocurría a fines de los 80 o a principios de los 90 y, a diferencia de entonces, devienen de las condiciones climáticas más que por fallas estructurales.
El balance, desde este punto de vista, parece positivo. Las cifras demuestran que el servicio mejoró. Sin embargo, aún quedan por resolver algunas cuestiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la electricidad es cada vez más importante en la actividad económica y social de un país.
El desarrollo más fuerte de la energía eólica, el fortalecimiento de los entes reguladores, la relación costo-precio y la posibilidad de implementar una tarifa social para poder reasignar los subsidios de manera más justa socialmente, son los ítems que reclaman distintos actores del sector eléctrico.

Agosto de 2012. Hoy, a veinte años del cambio estructural que se aplicó sobre el sector eléctrico, Argentina puede decir que más del 95 % de sus habitantes recibe el servicio eléctrico y que, en total, se consume una vez y media más que en aquel entonces. Y que, tanto el patagónico como el jujeño, el riojano o el misionero están conectados a la misma red que, antes, atendía solamente a las provincias de mayor consumo. Falta, pero se logró mucho.

El transporte eléctrico

Cuando se decidió la transformación eléctrica en segmentos diferenciados, el transporte quedó como el enlace necesario entre generación y distribución. El cambio estructural permitió la llegada de inversiones privadas que impulsaron una importante renovación de las redes de distribución y una gran incorporación de generación. Sin embargo, en ese mismo lapso, el crecimiento no fue similar en el tendido de las redes de transporte.
Hacia el 2002, la red seguía exhibiendo una forma radial con centro en la Capital Federal, diseño que no favorecía la integración eléctrica de todo el país y, de este modo, la aplicación de la Ley 24.065 mostraba sus primeras falencias: según estaba estipulado en la ley, las inversiones en el sector de transporte se darían gracias a las necesidades del mercado. Por este motivo, se privilegiaba las zonas metropolitanas y se ignoraban regiones de menor consumo.
Teniendo esto en cuenta, es claro que una decisión tan trascendente como el diseño del tendido eléctrico nacional no debería haber quedado nunca “en manos” del mercado, sino que debió ser parte de una planificada política energética de integración nacional, tal como ocurrió en la segunda mitad del periodo analizado.
Desde 2002 hasta esta parte, se instalaron casi 4.500 kilómetros de Líneas de Extra Alta Tensión (LEAT) y alrededor de 5.000 km de Alta Tensión (AT) y Media Tensión (MT). Además, hasta 2003, la red argentina tenía un esquema en el que estaba separado en dos sistemas, el “nacional” (SADI) y el patagónico. Pero la Red cambió sustancialmente su diseño a partir de 2006. En primer lugar, el Sistema Patagónico se incorporó al SADI; luego, se construyó el Tercer Tramo: Línea Yacyretá-Buenos Aires, lo que permitió utilizar la mayor generación de Yacyretá; más tarde, se realizó la Interconexión NEA-NOA, con lo que se logró el cierre norte del SADI. Posteriormente, se sumó la construcción de la Interconexión Comahue-Cuyo, muy bien llamada “la quinta línea”.
De acuerdo con los datos publicados por CAMMESA, Argentina varió la extensión de sus líneas, pasando de un total de 17.331 km en 1993, entre líneas de Extra Alta Tensión y líneas de Distribución Troncal, a los actuales 31.527 km, en septiembre de 2011.
De este modo, el incremento fue de 14.196 kilómetros. No obstante, es importante destacar que el mayor crecimiento se dio en los últimos seis años, período en el que se agregaron casi 9.000 km de líneas.
El pasado como experiencia
Por Lic. Oscar Dores

Para llevar a cabo la transformación eléctrica de 1992, se partió de una percepción generalizada: que el monopolio público del servicio de electricidad no satisfacía las necesidades de los consumidores, quienes, al final de los años 80, recibían una mala calidad de la prestación, con períodos críticos de abastecimiento. Es bueno recordar que habíamos pasado del servicio privado al monopolio público después de 1945. De este modo, las tendencias políticas, al final de los 80, confluían en la necesidad de hacer participar a la inversión privada, más allá de la profundidad y táctica para esa participación.
El modelo que emergía, entonces, era un estadio evolutivo de otras experiencias internacionales, las que habían permitido salir rápidamente de un período de carencias en el abastecimiento eléctrico. Tal vez, fue exagerada la retracción del sector público en la elaboración de la planificación estratégica sectorial, sobre todo en lo que a regulación respecta, que fue activa en el primer decenio pero escasa en los últimos años. Sin lugar a dudas, la regulación debería ser continua y en procura del equilibrio entre el consumidor, el prestador y el Estado, tan indispensable como el resto en este servicio.
A pesar de los cambios interpuestos y haberlo buscado así, el modelo resultó ser suficientemente mixto como para permitir todas las comparaciones que se crean necesarias, dado que existen generadoras públicas, privadas y cooperativas, con los entes reguladores correspondientes. Asimismo, todos los institutos fueron creados por ley.
Los cambios permitieron salir de un escenario, aunque, por lógica, los problemas que quedaron atrás dejan lugar para que aparezcan otros. Por eso, hoy, debemos exigirnos en el uso racional del recurso energético, bajo la premisa de que una generación no debe consumir lo que le pertenece a sus hijos.
A veinte años de la aplicación del nuevo modelo, deberíamos reconocer éxitos y fracasos y realizar las adecuaciones que correspondieran, pero viendo el futuro como la continuidad de un presente que, aunque no exento de dificultades, permite acopiar experiencias y capitalizar, como aprendizaje intergeneracional, qué calidad de servicio estamos decididos a lograr para el desarrollo eléctrico de nuestro país.

En números

142 % aumentó el consumo eléctrico de 1992 a 2011.
122 % se incrementó la capacidad instalada del parque de generación.
10.562 GWh es el mayor consumo mensual del período, registrado en julio de 2011.
21.564 MW es la mayor demanda de potencia verificada el 01/08/2011, en 1992 era de 9.035 MW.
630 kWh es el consumo promedio de un usuario residencial. En 1992 era de 300 kWh.
52,7 % es el porcentaje de aumento en la cantidad de usuarios residenciales.
26,6 % es el promedio de indisponibilidad térmica en 2011. En 1992, había sido del 55 %.
-6.742 GWh es el saldo de importación-exportación de energía de Argentina. Es decir que importó más de lo que exportó.
14.196 km de líneas se incorporaron a la red de MT y AT en estos 20 años, pasando de 17.300 km a poco más de 31.500 km.
  1 provincia es la única que no es atravesada por una línea de EAT en Argentina: Tierra del Fuego. Su interconexión está planificada para los próximos años. Antes de 1992, eran ocho las provincias que no recibían líneas de 500 kW.

 

Fuente: Centro de Estudio de la Actividad Regulatoria Energética (CEARE).

Fuente: FUNDELEC.

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